El país que queremos

#MxMunicipalismoHoy

Reforma radical democrática de los municipios

I.Naturaleza teórica del Municipio Mexicano.


Para los países de tradición política liberal, la soberanía reside originalmente en el pueblo. México es un país que, al menos en sus constituciones liberales desde 1824, reconoce el principio de la soberanía popular.

De acuerdo con este principio, la soberanía popular comienza a ser ejercida desde la organización política más inmediata a la comunidad, es decir, el gobierno local. Así, el Ayuntamiento, órgano que gobierna al municipio, al ser producto de la elección popular, expresa antes que ninguna otra instancia de poder público, la soberanía del pueblo.

Es en la organización municipal en donde las personas desarrollan sus principales actividades y por ello, el espacio privilegiado para la interacción social.

En el municipio se realizan actos de carácter político, jurídico, económico, cultural, recreativo y se satisfacen las necesidades básicas de los individuos; los ciudadanos tienen su contacto más cercano con la autoridad en el municipio y demandan atención y solución a sus problemas inmediatos que derivan de la vida vecinal; de ahí su especial relevancia y la  exigencia de que se ocupe de gestionar los asuntos  propios de la comunidad. Es decir, es el núcleo de la vida de los seres humanos en el que ocurren, en toda su extensión, relaciones de vecindad y se gestionan los intereses de la comunidad local.

El municipio es entonces una instancia que ejerce poder público y realiza diversas funciones a través del ayuntamiento; pero fundamentalmente gobierna y administra. Al conducir a la sociedad local al logro de sus fines colectivos y formular mandatos, exigiendo que se realicen o no actividades en determinado sentido, está ejerciendo el gobierno;  al organizar la acción comunitaria, promover el desarrollo de los vecinos para la satisfacción de los intereses generales, prestar servicios públicos, fomentar la actividad económica, regular la conducta de los habitantes y tutelar el orden público, está administrando.

 

Que institución municipal heredamos de la Colonia


“…Ese municipio nos llega en los momentos más trágicos de la historia del municipalismo universal. La historia gloriosa de las comunas españolas, se remontaba a los siglos de la reconquista, y Fernando III, por ejemplo Rey de Castilla y León, había dado derecho incluso a las comunas para tener ejércitos comuneros a su servicio para ayudar a la reconquista y les daba grandes facilidades financieras y tributarias.

Pero este gran esplendor del régimen comunitario español, con sus cartas, pueblos y sus fueros, recibió el tiro de gracia en 1521, el 21 de abril en la batalla de Villalar, cuando se enfrento el absolutismo de Carlos V contra los comuneros de castilla. Se enfrentaba así el régimen democrático de las comunas españolas ante el absolutismo alemán de Carlos V y esa batalla fue el final de la época brillante de las comunas españolas.

Los comuneros perdieron la batalla, fueron derrotados en los campos de Villalar y pagaron con sus cabezas en Toledo, Segovia y Salamanca, su enfrentamiento a la monarquía española; Esto quiere decir que el régimen municipal que se trasplanto de España a México en 1521, ya no fue el régimen municipal brillante de las comunas españolas; fue un nuevo tipo de municipio centralizado en la Colonia, iniciada ya su centralización por los Reyes Católicos

La conquista de México no fue autorizada por el Rey de España, que ni sabía  de esto; no fue autorizada por Cuba, que solamente dio permiso para exploraciones. Fue autorizada por un municipio mexicano, fue autorizada por el municipio de la Villa Rica de la vera Cruz, que le dio carácter de Jefe militar a Cortés.

El régimen municipal en la colonia sufre altas y bajas, desde luego hay una gran centralización, ya post-Villalar; pero todavía existe un resabio de libertad municipal que seguía alentando al municipio mexicano

Los Reyes de España reclamaban mayores fondos económicos y establecen la regiduría perpetua, o sea que los regidores ejercían un oficio que se compraba a perpetuidad y lo heredaban de padres a hijos. Eso aparentemente inofensivo dio al traste con el régimen español…porque el español rico compraba su regiduría perpetua; cuando moría la heredaba y el que la heredaba ya era criollo, era hijo de español pero nacido en México

Por lo tanto al pasar de una generación a otra, la regiduría perpetua fue entregando el control de los ayuntamientos de todo el país a manos de los criollos a través de la regiduría perpetua. En esta forma el criollo tuvo una gran tribuna para hablar y para hacer política y para defender sus intereses locales, Y fue el criollismo a través de un ayuntamiento, el que en 1808, a través del Lic. Verdad, pidió la autonomía de la colonia. El criollismo iba a ser una bomba de tiempo para la monarquía española, y esta vino a través del régimen municipal, que la monarquía misma entrego en manos de los criollo…” [1]

Mauricio Merino (CIDE) señala en su libro Gobierno Local, Poder Nacional, que “…el municipio que llegó al siglo XX sufrió un largo proceso de reducción de funciones que lo llevó a perder, paulatinamente, la importancia que tuviera en tiempos de la Colonia, cuando era la clave de la organización política territorial del país. Sin embargo, la verdadera “ofensiva” en su contra no se iniciaría hasta el triunfo definitivo de los liberales sobre los conservadores, con una estrategia de triple alcance:

Primero, con la aplicación cada vez más estricta de la nueva legislación administrativa municipal, supervisada por los jefes políticos;
Segundo, a través de una errática política de reconocimiento jurídico de los pueblos y, sobre todo, de creación de nuevos ayuntamientos –que fue la causa de no pocas de las rebeliones que tuvieron lugar en el siglo pasado, y,

Finalmente, mediante la política de desamortización de la propiedad colectiva, en busca de la pequeña propiedad privada, que permitiría el desmantelamiento de los recursos municipales.


El centralismo político forma parte de los atributos que sirvieron para constituir al Estado nacional mexicano, cuyo origen está en las instituciones políticas nacionales que se construyeron durante la segunda mitad del siglo pasado, para consolidarse finalmente con el régimen de la Revolución mexicana.

Lo que se construyó en la segunda mitad del siglo pasado no fue un régimen federal consecuente con el funcionamiento legal del país, sino una serie de aparatos de Estado dirigidos por el gobierno de la República, que fueron minando las autonomías de los municipios mientras se respaldaban en ellos.

Más de un autor ha observado -como hemos podido constatar- la enorme distancia que ha separado siempre a las formas legales de las prácticas políticas reales que han tenido lugar en el sistema político mexicano. El problema fundamental no ha estado tanto en el -alejamiento entre leyes y hechos, como en la práctica mucho más sutil y difícil de desentrañar consistente en el empleo de una doble legalidad: una que ha servido para legitimar el poder, y la otra que ha permitido ejercer el gobierno.

Durante el proceso de formación del Estado nacional mexicano, el municipio cumplió un papel ambiguo pero a la postre favorable al predominio del centro, mientras asistía al derrumbe de sus propias posibilidades de desarrollo y a la creciente restricción de sus ámbitos de autonomía. En términos llanos, podría afirmarse que los municipios pasaron así de ser representantes de la soberanía del monarca, a la condición actual de precarios administradores de servicios públicos insuficientes. Fue un gobierno perdido en el trayecto del siglo pasado, que ya no se recuperaría más tarde: lo doblegaron las instituciones construidas por los imperativos del Estado nacional mexicano.

Durante el Congreso Constituyente del 1917, el General Heriberto Jara intervino para señalar que los ayuntamientos  no podrían gozar de su libertad si no es sobre la base de una libertad económica efectiva; expresando : “queremos que haya una base para que el estado no tenga sujeto al municipio, porque en esas condiciones, hay que tenerlo presente, cuando un estado no quiera darle libertad a sus municipios, basta con que la legislatura les ponga taxativas, basta con que el ejecutivo inicie determinadas medidas, y que sean aprobadas por el congreso local, para quitar la libertad a sus municipios”.

Después de un intenso debate, atendiendo cuestiones más de procedimiento que de principios, la fracción de diputados encabezados por el General Jara pierde la votación cerca de las 6 de la mañana del 31 de enero de 1917.

 

Repunte municipalista de finales del siglo XX


En un contexto nacional determinado por la crisis económica producida entre otros factores por la baja del precio del petróleo en el mercado internacional, la economía mexicana cayó dramáticamente a una tasa de crecimiento de –5.3% en 1983, aún cuando 2 años antes, esta era del 7.9%. Con una economía sometida a presiones recesivas, incremento del desempleo, inflación hasta un 98.8%, deterioro de la capacidad de compra de la población, una deuda externa de 78 mil millones de dólares, fuga de capitales, el gobierno de Miguel de la Madrid estableció un programa de austeridad que en lo fundamental consistió en aumentar los ingresos públicos a través de incrementar el precio de los servicios públicos e impuestos (gasolina, diesel, azúcar, carreteras, ferrocarriles, teléfonos, etc. Hasta en un 100%)

El gobierno federal al ver disminuidos sus ingresos y al verse incrementadas las demandas políticas y sociales de la población, promueve (entre otras medidas) la modificación del Artículo 115, consistiendo la principal modificación, en otorgar al municipio la facultad de recaudar directamente los impuestos relacionados con la propiedad inmobiliaria, e incorpora la representación proporcional en los cabildos.

Con esta reforma, el municipio mexicano vivió un relativo repunte en las dos últimas décadas del siglo XX, que le permitieron incrementar sus recursos financieros y fortalecer su representatividad política con la figura de representación proporcional de los regidores;

Durante este periodo se avanzo en la creación de las tres principales asociaciones nacionales de municipios (ligadas al PRI, PAN y PRD), la conquista de importantes triunfos de la oposición (en 1977 había cuatro municipios gobernados por partidos distintos al PRI. En 1988, 39; y antes del dos de julio del año 2000, 583 municipios, incluyendo los más poblados y prósperos del país), Jose Woldemberg (IFE) señalo: “…las miles de elecciones locales fueron el equivalente de un destape democrático. El calendario electoral mexicano se reveló como uno de los más abigarrados y abundantes del mundo, y como un camino del cual surgieron una larga colección de novedades democráticas: alcaldes de la oposición en las ciudades más importantes del país, gobernadores de la oposición en el norte y en el sur, incluida la capital del país…”; Se crea en 96 el fondo de Aportaciones Federales para Estados y Municipios (Ramo 33); Se reforma el artículo 105 Constitucional que reconoce al municipio como orden de gobierno con capacidad jurídica para interponer controversias constitucional y cierra el siglo XX con el reconocimiento del municipio como órgano de gobierno.

Retorno al centralismo de los municipios con Calderón y Peña Nieto


Tonatiuh Guillen (COLEF) señala que la dimensión local de gobierno “…funcionó hasta los años ochenta y parte de los noventa como alternativa de desarrollo y de democracia; pero casi 30 años después existe todo un discurso en sentido contrario, una construcción ideológica “neocentralista”; Hemos pasado de un “viejo centralismo” a un neocentralismo, porque en la estructura del Estado y la dinámica de las instituciones se siguen trayectorias centralizadas.

El debate de lo local se encuentra “borrado” del debate político, a pesar de que hasta mediados de los noventa el tema de lo local, el federalismo y la descentralización, estaban en el primer rango de la discusión pública.

En los años 80 hubo dos crisis, la del modelo de desarrollo, basado esencialmente en el gasto público (porque la vida económica se movía en función del gasto público: la dinámica del crecimiento estaba amarrada a la dinámica de expansión del gasto), y su complemento, la crisis del modelo político “tal como estaba armado”, En las regiones comienza a generarse un hueco de necesidades no atendidas y también una especie de “desfederalización” referida al retiro del gobierno federal de las regiones. “Nunca reformamos al gobierno municipal”, que está diseñado por, para y desde un gobierno centralizado. Cambiaron los actores, pero no modificamos las estructuras de gobierno.

El neocentralismo que impulsan los partidos políticos nacionales que dominan la vida pública de la nación se encargan de que los representantes de los partidos en el medio local no trasciendan el modelo creado por ellos. En este sentido los ayuntamientos tienen pocas alternativas hacendarías, políticas y técnicas de transformas los gobiernos municipales.

Panorama municipal en la actualidad


El centralismo, el modelo económico subordinado a los intereses del gran capital nacional e internacional, la corrupción y la débil organización de la sociedad, son algunas de las principales causas que han mantienen a los municipios de México en innumerables dificultades financieras, políticas, sociales y administrativas:

En lo económico
Insuficiencia crónica de recursos económicos,
Dependencia financiera de los recursos externos, básicamente de las participaciones y aportaciones federales,
En lo político
Centralización y Subordinación política al Estado y la Federación que obstaculiza la autonomía y subordina política y administrativamente a los municipios
Predominio de una cultura centralista y presidencialista,
Débil representatividad y legitimidad,
En lo administrativo
Débil capacidad institucional, corrupción, ineptitud, impunidad
Discontinuidad en las políticas y en los programas,
Grave incidencia de la delincuencia organizada en asuntos administrativos
Descoordinación intergubernamental,
En lo social
Incremento de la pobreza, la exclusión y la inseguridad
Desequilibrio regional que concentra tanto población como actividad económica en poco menos de 10 grandes áreas metropolitanas mientras que existen más de 155 mil comunidades rurales con menos de 5 000 habitantes,
Crecimiento anárquico de los asentamientos humanos,
Inseguridad y alta incidencia de la delincuencia organizada en asuntos gubernamentales en muchos municipios
Ausencia o debilidad de los canales de interlocución entre la ciudadanía y el gobierno ante un tejido social diverso y complejo.

El desafío del municipalismo democrático


Para avanzar en la transformación democrática del municipio, se requiere reconstruir una visión e interpretación específica del papel que deben tener los municipios dentro del conjunto de las instituciones públicas que dan cuerpo al Estado mexicano, que reconozca al gobierno municipal como autónomo, con derecho a participar en los asuntos que naturalmente atañen al municipio y a sus ciudadanos y a definir su destino, con respeto a la cultura y las tradiciones colectivas de éstos.

La autonomía local, es un derecho que se sitúa en la base misma de una estructura democrática del poder, siendo la descentralización y la participación de los ciudadanos en la gestión de asuntos públicos, condiciones básicas de la democracia en nuestros días.

Requerimos gobiernos municipales democráticos que sean legítimos representante del pueblo, y como tales, representen sus aspiraciones y esperanzas. Que sean absolutamente honesto y estén dispuesto a trabajar con todos y para de todos, particularmente los más necesitados, como son los indígenas, los trabajadores y los sectores populares, ya que son ellos quienes más necesitan de una nueva política municipal.
Requerimos gobiernos municipales con visión y perspectiva de futuro a partir de la visión de largo plazo de la sociedad local, que no improvisen acciones, y que trabajen en base a planes y programas construidos con la sociedad para la atención de sus necesidades e intereses de hoy de mañana y organicen la administración pública de manera profesional y responsable.
Requerimos gobiernos municipales con una orientación social radical de la inversión pública (no gasto), para combatir la pobreza y la exclusión y para mejorar estructuralmente las condiciones materiales y espirituales de la sociedad, y no solo para paliar temporalmente algunas de su carencias. La orientación social radical de la inversión pública nunca es clientelar, busca empoderar a los ciudadanos, desarrollando sus capacidades y fortaleciendo su organización.
Requerimos gobiernos municipales que privilegien, respeten y amplíen el espacio público, impidiendo cualquier forma de apropiación ilegítima. Ensancha el espacio público, significa el fortalecimiento y aprovechamiento del territorio por la gran mayoría de los ciudadanos; esto se relaciona con la economía social, la seguridad ciudadana, la convivencia, el dialogo, la conciencia crítica y la participación. La renuncia al espacio público posibilita la apropiación privada y el control territorial de la delincuencia organizada.
Requerimos gobiernos municipales austeros, sabedor que todo exceso es contrario al interés colectivo; requerimos gobiernos municipales transparentes, pues la opacidad es condición de la corrupción, ineficiencia, arbitrariedad y autoritarismo. Requerimos gobiernos municipales que se sometan permanentemente a la observación, análisis y escrutinio público, que rindan cuentas y construyan los mecanismos institucionales para que los ciudadanos puedan requerir y acceder a cualquier tipo de información sobre los asuntos públicos.
Requerimos gobiernos municipales incluyentes, que sepan gobernar no solo “para la gente” sino “con la gente”; que eduquen y contribuyan al desarrollo de las organizaciones sociales y ciudadanas con capacidad para incidir en el diseño, ejecución y evaluación de las políticas públicas. La política municipal debe hacerla el conjunto de los ciudadanos de manera directa o través de diversas formas de organización y asociación comunitaria
Requerimos gobiernos municipales que impulse un desarrollo económico que beneficie a la sociedad y permita distribuir de manera equitativa la riqueza nacional y local. Que promuevan la economía social y el bien estar y el bien ser ciudadano y la subordinen a los intereses del gran capital y el “mercado”. Que atiende el desarrollo de las capacidades que tienen las personas y grupos pobres y excluidos para tomar el control de sus propios asuntos con el propósito y de cara a convertirse en sujetos del desarrollo local y nacional.
Requerimos gobiernos municipales que impulsen la descentralización y el combate el autoritarismo y la centralización. Que no sean demagogos ni hagan promesas que no pueda cumplir.
Requerimos gobiernos municipales, que al igual que las comunidades originarias, reconozcan que la tierra no es del hombre, sino que el hombre es de la tierra; por ello establecen una relación de profundo respeto y aprecio por la naturaleza y el medio ambiente. Que protejan y conserven los recursos naturales para que permanezcan indefinidamente. Que gobierna pensando en las próximas generaciones y no solo en las próximas elecciones.
Requerimos gobiernos municipales que trabajen en erradicar la corrupción, la ineficacia, el clientelismo político y los cacicazgos, y fortalezcan el cabildo como órgano calificado y colegiado de gobierno, y no como mercado de influencias.
Requerimos gobiernos municipales que desarrollen una administración profesional, ética, clara y transparente para todos los ciudadanos, donde se trabaje con eficiencia y se atienda a los ciudadanos respeto, profesionalismo y responsabilidad; para así poder exigir de todos los ciudadanos, la misma claridad, honestidad y responsabilidad cívica.
Requerimos gobiernos municipales que reconozcan que el gobierno y su administración son instrumentos para el servicio de la comunidad, y no para el servicio de caciques, grupos de presión, grandes empresarios o especuladores de todo tipo. Que trabajen en reconstruir las comunidades, los barrios, los pueblos y las ciudades, para que en ellas se pueda vivir dignamente en un marco de justicia, seguridad, legalidad, tolerancia, respeto y equidad.
Requerimos gobiernos municipales conscientes de que la política municipal no la hace solo el Presidente Municipal, ni tampoco es monopolio de los técnicos y especialistas. Es necesario abrir y descentralizar la administración pública, buscando la participación de los legítimos representantes de las comunidades y de los distintos sectores e intereses ciudadanos, con la conciencia de que nadie es poseedor exclusivo de la verdad, y por lo mismo, saber asumir los conflictos con sectores ciudadanos como signo del fortalecimiento de la sociedad civil.
Requerimos gobiernos municipales consciente de la gravedad de los problemas y de los obstáculos a superar, entendiendo que gobernar no es solo administrar los recursos públicos, sino combatir de frente el centralismo, el autoritarismo y el interés particular, cuando este se quiera imponer sobre el interés público, estimulando la movilización y la organización de los ciudadanos, ya que esta es la fuerza más importante del municipio.
Requerimos gobiernos municipales que superen la visión estrecha y localista y trabajen por la democratización del municipio, como un medio para reconstruir el país y organizar un nuevo estado, basado en las autonomías municipales y en la participación ciudadana; donde el municipio haga una política que se apoye en las aspiraciones y demandas de la población consciente y activa.
Hacia una agenda municipalista democrática nacional
Las reformas legislativas son importantes pero no son suficientes, se requiere avanzar en la coordinación y organización social, en el fortalecimiento de las asociaciones y articulaciones democráticas de las Autoridades y Gobiernos Locales.

Estos desafíos solo podrán ser alcanzados con el concurso de amplios sectores de la sociedad y el liderazgo de líderes sociales y gobiernos democráticos, por lo es necesario avanzar en el diseño de una agenda municipalista democrática que logre orientar, coordinar y articular dichos esfuerzos. Para:

Sentar las bases de un municipio democrático con una mayor representación y participación social con incidencia en los órganos del gobierno como en nuevas formas de democracia directa en el ejercicio de su autogobierno y el control social, la responsabilidad pública y la rendición de cuentas.
Fortalecer la autonomía, la diversidad y la pluriculturalidad, en particular que reconozca al municipio indígena y a las comunidades como sujetos de derechos y con capacidades políticas plenas, considerando legalmente a las autoridades comunitarias en su investidura de representación ciudadana independiente de los partidos.
Redefinir constitucionalmente la tesis de la libertad municipal desde una visión histórica y un enfoque federalista, es decir, el municipio como expresión de la soberanía popular.
Reconocer la diversidad municipal en lo territorial, lo económico, demográfico, étnico y cultural hacia el impulso de un desarrollo local integral, equitativo y sustentable.
Ampliar el campo de libertades y derechos de las comunidades locales con el diseño de políticas respecto a los derechos integrales.
Fortalecer financieramente a los municipios atendiendo a las diversas necesidades municipales dentro de un nuevo sistema hacendario re distributivo y federalista.
Mayor participación ciudadana y políticas públicas para la defensa y promoción de los derechos (económicos, sociales, culturales, ambientales y de género), luchando por el reconocimiento y la continuidad de las diversas formas de vinculación democrática entre el gobierno y la sociedad.
Reforma institucional de los gobiernos municipales, que impulse la promoción del desarrollo local sustentable para que los ciudadanos se involucren en los procesos de diseño, planeación, ejecución y evaluación de las acciones para el mejoramiento de la calidad de
Revisar el papel de los partidos políticos en la vida democrática local, es decir, poner en juicio la monopolización de los partidos políticos en el acceso y ejercicio del poder. Es imprescindible revisar los requerimientos para facilitar las candidaturas ciudadanas.
ampliación del período de gobierno municipal, de manera que se puedan impulsar acciones de gobierno que sean estratégicas.
Creación de mecanismos ciudadanos de democracia directa, (consulta popular, referendo, iniciativa popular, planeación participativa, etc.), para tener instrumentos desde la sociedad que regulen la vida local; no como un requisito de los programas federales y estatales, sino como mecanismos integrales de corresponsabilidad sociedad.
Profesionalización de los servidores públicos locales, a fin de asegurar la eficiencia y continuidad en las prestaciones de servicios públicos y de evitar la improvisación de los funcionarios.
Mecanismos eficaces de transparencia, acceso a la información y rendición de cuentas por parte de las autoridades locales, como elementos imprescindibles para una gestión democrática. Es imprescindible que las autoridades informen sobre sus acciones político-administrativas y sobre la toma de decisiones en la esfera del cabildo.
[1] Moisés Ochoa Campos; Evolución del Municipio Mexicano